第二，鉴于《全面推进依法行政实施纲要》等文件在法治进程中所发挥的作用，国务院可以考虑出台有关行政规则制定经公开征求意见后如何说明听取和采纳意见情况的文件，以推动这方面的工作。

从全国层面来看，征地拆迁过程中发生了很多的冲突，甚至每年都会发生若干恶性事件。这个特定的具有区位优势的农民集体，就可以依托土地建设入市，与城市建设用地同权同价而迅速变富。

三、《征求意见稿》之征地制度设计存在的问题 2017年5月23日，国土资源部发布关于《征求意见稿》公开征求意见的公告，在附件二中，就《土地管理法》修改的必要性作了如下说明：随着工业化、城镇化的推进和农村的改革发展，现行土地管理制度与社会主义市场经济不相适应、与进一步解放和发展生产力的要求不相匹配的问题日益显现。再如，若将农民土地规划为城市公园，并低价征收，农民就会反对，要求将公园规划到其他地方去。刚开始时，地方政府征地往往很强势，手段生硬，办法粗糙，并因此引发了全国范围内征地拆迁冲突的暴发。基于我们调查经验，当前亩均农业产值2 000元左右，农地市场租金普遍在500元/亩左右，农户自己种地，扣除投入，纯收入最多在1 000元/亩。这样一来，当前通过征地来满足城市扩张需要的土地就要分成两种性质的土地了。

土地增值收益分配机制不健全。但是，当前全国绝大多数地区征地拆迁中发生的冲突，往往不是维权性质的，而是博利性质的。举例说，如果提议者提议修改条文甲，则通过者就不能顺道连条文乙也一并修改了。

而问题在于，1988年以及之后对修正案方式的运用，在多大程度上放弃了旧有的决议修改方式呢？ 三、修正案的文本问题及其改进 （一）修改宪法原文的修正案 自1988年确立修正案方式后，全国人大迄今已通过52条宪法修正案。格里（Gerry）也反对修正案的方式，他认为美国宪法第5条甚至明确规定了原文植入式的修改方式。同注15，刘政文，第27页。2018年3月11日十三届全国人大一次会议对宪法的第五次修改就产生了21条宪法修正案，这也是自1988年以来修改幅度最大的一次。

《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期，第177页。宪法修改的幅度如此之大，这是否已经使修正案的方式难堪其任？本文拟追溯修正案方式的历史渊源，阐述其基本的功能，然后再讨论我国对修正案方式的实际运用，最后再提出完善的方案。

2004年宪法修改后将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布，与其说是放弃了修正案的方式，还不如说是修正案方式已经愈发不能适应我国宪法修改的实践，重新公布宪法全文实属必要。四、对宪法原文与修正案草案的修改 全国人大在运用修正案方式的过程中还出现了对修正案草案的修改，这种现象迄今出现过三次，它也涉及宪法原文与修正案文本的关系问题，其间存在的若干程序问题值得讨论。他还质问说，我们是否有权利来提出这种形式的修改案？因为宪法是人民制定的法律，它应当保持完整。[6]See supra note 2,p742. [7]David E.Kyvig, Explicit and Authentic Acts: Amending the U.S. Constitution,1776-1995, University Press of Kansas,1996, p102. [8]参见韩大元、屠振宇：宪法条文援引技术研究，《政法论坛》2005年第4期，第88页。

这种区分既达到了保持宪法原文不动的初衷，也在一定程度上消除了修正案方式所固有的缺陷，可以说在当时是一个两全其美的方案。斯通（Stone）也指出，如果将修改案纳入宪法的原文当中，则除非人们参阅国会档案，否则看起来就像是华盛顿等制宪会议的伟大人物签署了一份他们从未想到、也从未见过的文件（因为美国宪法的正文末尾有制宪会议成员的签名）。从以往实践看，全国人大在开会时都会通过一项《议案表决办法》，并在这个办法中规定宪法修正案的表决方法。正像麦迪逊后来所阐述的那样，这种修改方式会催生不少的含混之处，因为宪法原文在多大程度上被或者没有被附加在后的修正案所替代，这样的问题经常会出现且难以解决。

而对具体的修改方式，彭真委员长说，这次对宪法的修改，采取修正案方式，这是美国的修宪方式，比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。前者具有法律效力，所以是法定文本。

第二次全面修改，是1978年对1975年宪法的修改。1980年9月10日，五届人大三次会议通过《关于修改中华人民共和国宪法第四十五条的决议》，取消了该条中规定公民有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利。

（二）修正案方式与重新公布宪法全文 从美国有关对修正案方式的讨论看，这种方式虽然维护了宪法原文的不变，但它的确也有使宪法的含义难以确定的缺陷。[26]2000年《立法法》第53条：法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。（二）修改原文与修改修正案（草案）的区分 从上述三次宪法修改的实践看，全国人大对常委会修正案草案的修改可以区分为两种类型。但宪法文本却是一种物理性的存在，因此修正案的方式只在于维护宪法原文的物理存在，让它保持不变。第三次全面修改，是1982年对1978年宪法的修改。如果我们想要去改进它，那就改进吧，但不要破坏和损害它的原文。

三是将国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿一句中的第二个逗号予以删除。杜强强，法学博士，首都师范大学政法学院教授。

还比如1978年宪法第35条是对地方人大的规定，1979年的修正《决议》不仅修改了第35条第二款的内容，将县级以下人大改为直接选举，且在这一条中增设了地方人大常委会的规定，并将其作为第四款植入第35条，而该条原来的第四、五款则相应修改为第五、六款。[10]1978年2月26日五届人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》，3月5日全国人大通过了修改之后的宪法，3月8日公布了宪法全文。

进入专题： 宪法修正案 修宪 法定文本 。（一）对修正案草案的修改 1993年宪法修改时，全国人大常委会于1993年2月22日提出了对宪法部分内容的修正案草案。

法定文本 我国宪法第64条规定了宪法的修改程序，但它并没有规定修改的具体方式。许崇德教授曾将全国人大对1978宪法的决议修改称为修正案方式，[18]这也反衬出现有的修正案与决议修改几无区别的特点。史密斯也指出，修正案方式导致宪法由若干文件组成，这会妨碍人们对宪法的认识。而斯通也认为，国会没有权力废除整部宪法，宪法的修改程序只是授权我们去提出修改案，不能将其解释为它还授权我们去制定一部新的宪法。

1982年宪法第11条与1988年第1条修正案、1999年第16条修正案之间也具有这样的关系。1978年3月1日《关于修改宪法的报告》说这次大会将要通过的宪法，是我国社会主义革命和社会主义建设新的发展时期的一部新宪法。

这两次局部修改虽未重新公布宪法全文，但就是修改方式而言，它依然属于对原文的修改。这些都说明修改之后公布的宪法全文依然不是具有法律效力的法定文本，它依然属于工作文本。

正因为它不提及宪法原文，所以修正案本身就是一条独立的宪法规范，方便援引。他建议仿效南卡罗来纳州的宪法修改方式，也即直接修改原文，而不是在原文之后附加修正案。

只是因为这三次宪法修改的幅度都很大，且每次修改之后都公布宪法全文，在形式上类似于重新制宪，所以人们才形象地将其称为新的宪法，这三次修宪也被称为全面修改。他认为，植入模式的好处就在于它的简洁和适当，整个宪法保持着统一和完整，人们不需要援引和对比其他条款就能确定宪法条款的含义。这也是全国人大修改法律时的惯常的文本处理方法，早在1982年修改《选举法》时就采用了，[25]后来《立法法》对此又做了明确的规定。哈特利（Hartley）赞同格里的观点，认为宪法修改案必须简明完整，以使州议会能毫不迟疑作出决定。

[13]胡锦光教授曾认为此种决议修改的方式存在一个重新公布宪法文本的环节。这种改动因为不涉及对宪法原文的改动，而只是对已提议内容的改动，则由全国人大代表直接依据《全国人民代表大会议事规则》提出修改意见，并表决通过即可。

在这种情形下，全国人大有必要在通过的宪法修正案正文中阐明宪法全文的公布方式，而使修改后的宪法全文成为正式的法定文本，更有利于维护宪法文本的权威。谢尔曼就修改方式首先发难后，麦迪逊马上做出回应，力陈这种植入模式的好处。

将依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序修改为国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，并将其列为第三款。彭真委员长说修正案的方式比我国过去修改宪法的办法好，与其说这是在对比全面修改与修正案方式，还不如说这是在对比决议修改式与修正案方式。